はじめに

　近年の地球的規模の問題の増加に伴って、政府が追求する国益に拘束されず、多くは各国にまたがって活動の広がりを持つNGOの活動の影響力は非常に大きくなってきている。また、しばしばNGOによる国際協力がメディアでも取り上げられ、政府はNGOとの連携を強化する方針を打ち出している。この背景には、迅速に動き、コミュニティレベルで人びとの生活に直接裨益するNGOの活動に対する評価とともに、幅広い市民参加のひとつの形として、国際協力NGOがODAの一翼を担うことに対する期待があるのだろう。では、日本における国際保健医療分野に関わるNGOは過去及び現在、どのような活動を行っているのか、さらに活動する上で政府などの援助機関とはどのような関係なのか。本論では、国際保健医療分野に従事するNGOの現状と歩んできた道を概観した上で、コーテンのNGOの発展段階論を紹介し、その活動を機能面から類型化、最後に課題となる問題について言及する。

１． 定義

　NGOとは元来国際連合（以下、国連）経済社会理事会（ECOSOC）で「協議的地位」（Consultative Status）を有した民間団体をさす言葉として使われはじめた言葉であり、会議への参加などを通じて国連諸機関と協力関係にある政府以外の組織のことを政府代表と区別して、ﾓnon-governmental organizationﾓ（非政府組織） の頭文字をとりNGOと呼称されたものである。現在では広く、営利を目的としない民間団体の中でも、開発、人権、軍縮・平和、保健、環境など、地球規模の諸問題に従事する団体の総称となっており、統一した定義はない。
　NGOとともに頻繁に使われるのがNPO（非営利組織）であるが、継続的、自発的に社会貢献活動を行う、営利を目的としない団体の総称で、日本で「NPO法人」という場合には、平成10年12月に施行された「特定非営利活動促進法」（NPO法）に基づき法人格が付与された特定非営利活動法人を指すと解されるが、単に「NPO」という場合、法人格の有無は関係ない。勿論、特定非営利活動促進法の要件さえ満たせば、いわゆるNGOであっても法人格が付与され、またどの法人制度を活用するにかついては、団体の自主性に委ねられている。他に、より積極的に市民の参加を強調する概念としてCSO（Civil Society Organization）、PO（Peopleﾕs Organization）、PVO （Private Voluntary Organization）などとも称される。
　本論を述べるに当り、NGOを「多様」な存在と位置づけるべく、広義に「市民主導によって国際保健医療協力を行う、また行っていた、非政府・民間非営利の組織」と定義する。

２． 日本におけるNGOの現状とその歩み

（１） NGOの現状
　日本国内の国際協力NGOは500を超えると推定されるが、国際協力NGOセンター（JANIC）が発刊する『国際協力NGOダイレクトリー2002』の掲載団体数は391団体で、うちNGOとして一定の基準1を満たす230団体中、国際保健医療に関連する活動（保健医療、人口・家族計画）を実施している団体は101団体であった。その多数は地域保健医療を含めた複合的な地域開発プロジェクトを通してアジアで活動している。（e-FASID保健医療分野に関するリンク集に18団体、それ以外を本稿６．国際保健医療活動を中心にするNGO関連リンクに54団体掲載）JANICによると、230団体の2000年度の総収入は約251億円、一団体平均約1億となるが、実際には約40%のNGOが2,000万円以下の規模である。主な収入源は、会費、政府・国際機関等委託金、政府・地方自治体補助金、寄付金などである。230団体のうち、有給スタッフがいるのは187団体で、一団体平均7人程度。年間予算100億円を超え、有給スタッフが100人以上というNGOが珍しくない欧米に比べると、まだまだ日本はNGO後進国である。

（２） NGOの歴史
　日本で本格的なNGOが組織されたのは、1960年の日本キリスト教海外医療協力会（JOCS）が最初であり、創設の動機は太平洋戦争で傷ついた日本の隣国への贖罪とアジアからの協力要請によるものであった。JOCSの活動はアジアへ医療従事者を派遣し、保健医療に取り組んだ。1979年のインドシナ難民大量流出を契機に、日本国際ボランティアセンター（JVC）、曹洞宗ボランティア会（現シャンティ国際ボランティア会（SVC））、難民を助ける会など急速に増加した。主な活動は、現地における食料、医療、医療器具や薬品などの直接的供給など短期的な難民救済事業であった。しかし難民救済に長期的に関わり経験を重ねるにつれ、問題を長期化させている矛盾にぶつかり、多くの団体が存在意義そのものへの問いかけがなされ、1980年代頃から緊急救援活動から復興への協力、つまり小規模ながら途上国の草の根に根ざした開発へと質的変換がなされた。この頃、アジア保健研修財団（AHI）、PHD協会のようにフィールド活動を持たず、海外の地域開発ワーカー養成を行うNGO、さらに欧米に本部を持ついわゆる国際NGOが日本に支部や関連団体をおく形で活動を始める動きも始まった。またNGOの急増に伴いネットワーク型NGO等の発足も相次いだ。1990年代には、より持続的な開発支援、自力で発達できるよう支援することの重要性が認識され始めた。さらに1998年NPO法が成立した後、NGOの活動は従来よりも社会的な基盤を持ちやすくなり、活発化する傾向にある。

３． 理論面からの考察〜活動の類型化

　途上国の保健医療問題が多様化、複雑化し、地域に根ざした草の根のきめ細かい活動が求められる中で、NGOの活動が活発化している。
　NGOといっても多様な活動を展開しており、一般的には（１）保健医療、環境、人権などの問題解決に向けて、資金的・技術的・物的・人的支援を行う開発協力型、（２）課題達成のために情報提供、教育、学習、政策提言を行う教育・提言型、（３）団体間の連絡調整やネットワーキングを行うネットワーク型などに分類されている。保健医療分野を見ると、災害や紛争などでの緊急援助、復興支援、貧困・農村地域での地域保健への支援、専門家・管理者の人材育成・能力開発、国内問題としての在日外国人への支援、途上国のマネジメント能力開発への支援など、その活動は多岐にわたっている。

　デビッド・コーテンは『NGOとボランティアの21世紀』のなかで、NGOを以下の4つの世代に類型化している。第一世代は「救援・福祉」であり、NGOは対象住民に対して直接的に現地に欠けているものの支援サービスを行う。自然災害や紛争による難民・避難民への食糧・医療などの人道支援は、この世代に分類される。
　第二世代は「小規模な地域開発」の世代である。これは共同体開発戦略やエンパワーメント活動と呼ばれ、プロジェクト対象地域の保健医療問題の根底にある貧困やジェンダー問題に取り組み、住民の自主性を支援し、持続可能な発展を助ける。具体的な活動の例としては、井戸掘り、家庭菜園、収入向上、病気予防のための保健活動、識字教育などがある。
　第三世代は「持続可能なシステムの構築」とされる。これは個々の集団や共同体を超えて、より大きなレベルで特定の政策や制度を変革しようとするものである。これはNGOが政府機関と協力して政策や業務を変革することや、新たに持続的組織を形成することも含まれる。
　第四世代は、「民衆の運動」としてのボランティア活動、つまり地球規模の活動である。これは西欧近代化モデルによる戦後の途上国開発に変わる新しい開発モデルを中心とした、またジョン・フリードマンがいう「もうひとつの開発（alternative development）」運動である。つまり住民や共同体を中心とした国家レベルの経済成長を優先する開発とは異なった発展を志向する働きである。

（２） 国際保健医療活動の機能別類型化
　国際保健分野のNGOは多くの分野で活動しており、それらの活動を機能別に見ると次のように分けることができる。

• 緊急援助：難民や被災者を対象にした緊急事態での医療活動。国際保健医療分野のNGOにはこの活動が発足の契機になっているものが多い。
• 保健サービス：保健医療サービスが行き届かないところでサービスを提供する。病院、診療所の運営、また母子保健、HIV/エイズ、メンタルヘルス、歯科など一つのサービスに特化した活動を行う団体もある。
• 人材育成：保健医療分野における人材育成。看護師、コミュニティ・ヘルス・ワーカー（CHW）、伝統的産婆（TBA）などの人材を医療現場や地域で養成し、保健医療サービスの質の向上を図る活動。
• 啓発活動：保健活動の中で実際の対象となる一般市民への衛生教育や教材、メディアを通しての啓発。
• 地域開発を通した支援：保健医療問題の根底にある貧困やジェンダーの問題に取り組み、住民自ら保健問題に積極的に取り組んでいくようエンパワーする。総合的地域開発アプローチ、安全な水へのアクセス、生計向上、家庭菜園、識字教育などのアプローチがある。
• 組織強化：先進国のNGOが途上国の保健省や地方の保健局の行政官、現地NGOなどが自ら問題に気づき、分析し、計画・実施できるようファシリテートする。またプロジェクトの財政的支援も含む。
• 調査・研究：保健に関する各種の調査研究を実施する。疫学や統計といった科学的アプローチに基づきプロジェクトのアセスメント（査定）、モニタリング、評価が実施される。国連機関、政府機関から委託を受け調査業務を行うNGOもある。
• 政策提言、アドボカシー：保健政策の決定者に働きかけ、政策や施策を改善させる取り組み。調査・研究を通しての科学的根拠に基づくことが必要。
• 情報提供、ネットワーキング：新しい技術や研究の成果の情報交換を促進するリソースセンターとしての活動。また共通課題を持つNGO間の連携を促進。
• 開発教育：財源獲得のための広報活動も兼ねて、日本国内の一般市民に対して途上国の保健問題や、貧困などその背後にある問題についての啓発を行っている。

４． 日本の諸機関の動向、主要援助機関のスタンス

（１） 日本政府機関の動向
　外務省

• 日本におけるNGOと政府との関係は緊急援助などを経て対話の場が徐々に確立された。1989年「NGO事業補助金」、1991年には大使館ベースの「草の根無償」が創設、1996年からは「NGO・外務省定期協議会」が始まった。また2002年にはNGO担当大使が設置され、NGOと対話と連携、支援が拡大しつつある。
• 途上国の健康問題に関する取り組みは、1994年「人口とエイズに関する地球規模問題イニシアティブ」（GII：Global Issues Initiative on Population and AIDS）によりこの問題に対する国際協力を実施するとともに、「GIIに関する外務省・NGO懇談会」を設置。2000年には九州・沖縄サミットで打ち出した「沖縄感染症対策イニシアティブ」（IDI：The Okinawa Infectious Disease Initiative）に引き継がれ、懇談会は「GII/IDIに関する外務省・NGO懇談会」（通称「GII/IDI懇談会」）となり、感染症対策、及び人口・ジェンダーに焦点がおかれ、NGOとの意見交換がなされている。人口、HIV/エイズ、及び感染症分野のプロジェクト形成調査団へのNGOの参加、またNGOとの協力の下でのプロジェクトの実施・評価、人材育成などが行われている。
• 緊急人道援助の分野では、九州・沖縄サミットに先立ち表明された「アクション・フロム・ジャパン」により、NGO、経団連、外務省の協力の下「ジャパン・プラットフォーム」が設立された。現在、ジャパン・プラットフォームはNPO法人化され、アフガニスタンやイラクなど紛争地域においての人道支援に取り組んでいる。（ユニット参加NGO数は現在16団体）

• これまでNGOとJICAが連携して実施してきた開発パートナー事業、小規模開発パートナー事業などの経験を通じて、NGOが国際協力活動を始める際の支援を主な目的として、NGO-JICAジャパンデスクが開設され、定期協議会、連絡事業懇談会も実施している。
• 草の根技術協力事業：これまでにNGOが培ってきた経験、技術を活かして企画した、途上国への協力活動を支援し、共同で実施。（１）草の根技術協力事業（草の根協力支援型、草の根パートナー型）の案件発掘や実施中案件のモニタリングと、（２）NGO人材育成研修、NGO体験プログラム（NGOインターン）、NGOに対する技術者派遣に関る調整がある。
• PROTECO（提案型技術協力）：途上国で実施している技術協力プロジェクトのひとつ。プロジェクト形成から実施まで一括して民間コンサルタント、大学、NGO（要コンサルタント契約）が行う。

国際協力銀行（JBIC）
　 NGO−JBIC協議会：円借款業務の質の向上に資するNGO・JBICの協議会を年4回開催している。

日本郵政公社
　国際ボランティア貯金：郵便局の貯蓄貯金受取利子から途上国の福祉の向上のために寄付されたものを、日本郵政公社がNGOに対して事業資金の助成をしている。

（２） 国際機関や他ドナーにおけるNGO
　日本のODA予算におけるNGOへの委託率は0.51％（2001年度）、50億円程度であるが、国連機関や他国ドナー機関におけるNGO予算は多く、米国USAIDでは約45%、カナダCIDAでは8.5%に達し、欧州諸国でもODA予算の5％から10％（ex. オランダ：10％、ドイツ：6.9％、英国：9.1%（1999年度））はNGOに配分され、重要な援助チャンネルと位置づけられている。
　世界銀行は直接NGOの活動に対して事業委託を行わないが、被援助国政府から社会サービスに資するプロジェクトを委託する方法でNGOと密接な関係にある。（例：Small Grants Program（平均$4,000）、Post-Conflict Fund （平均$643,000）、Japan Social Development Fund (JSDF)、Poverty Reduction Strategy Trust Fund (PRSTF)）
　UNFPA（United Nations Population Fund）では年間計画予算のうち18.4％（1999年）がNGOに対する事業実施の委託分となっており、国連諸機関においても委託比重が高く、NGOの活動結果が国連機関との信頼と対等なパートナーシップを築かせている。

５． 国際保健分野で活動する日本のNGOの課題

　ODAとの協力は、NGOを国際保健医療協力の中で重要な位置に押し上げる一方で、NGOの独立性や柔軟性を脅かすという見方もある。NGOは多くの機関から助成を受ければ受けるだけ、それぞれの機関によって活動報告や会計報告のフォーマットが異なり、事務的な頻雑さが増す。あるいは助成金の出る分野での活動が比重を増すなどというジレンマに直面する可能性がある。しかし公的機関の側にもNGOにも互いに相手を必要としている面は確実にあり、双方の協力は必要なものといえよう。
　また、国際的には以前からNGOとODAとの協力が進み、先進22カ国の政府開発援助総額の約20%はNGOを通しての協力といわれている。最近の傾向として注目されるのは、ODAと途上国の現地NGOとの協力である。元来は助成金をもらった先進国NGOが途上国NGOと協力するという形態が多かったが、最近では現地NGOに対するODAによる直接の援助が増加している。これによって先進国のNGOの役割は直接的な協力の実行者から間接的な支援、つまり開発援助についての一般市民に対する啓発活動、政策決定者や企業に対する取り組みへと変化してきている。長い歴史と確立した組織基盤に支えられ、豊富な途上国支援の経験を有する欧米諸国のNGOに加え、欧米教育を受けた現地スタッフを多くもち、急成長を遂げる現地NGOと比較すると、日本のNGOによる国際協力活動は、まだまだ拡充・強化されるべき余地は大きい。
　保健医療事業や緊急人道援助活動などにNGOが積極的に応えていけるよう、これからの日本のNGOの課題として、（１）問題に対する専門性と実施能力を向上させること、（２）NGOの活動成果に対して適正かつ客観的な比較評価を行うこと、つまりよりプロフェッショナルになるとともに、いかにNGOの特長をいかすかということ、（３）また他NGOからの優位性、差別化をはかること、（４）継続的に責任ある活動を可能とするための組織強化、（５）幅広い専門性を持ち、活動にかかわる人材にとって魅力ある場とすることで人材を確保することが挙げられる。
　途上国における諸問題に対する日本の役割を考えるときに、国際機関や欧米先進諸国、国際NGOとの協調は必須条件といえよう。また、国際的なNGOの活動は国の枠を超え、市民同士の連帯を可能にしている。今後は日本のNGOもこれら国際NGOと肩を並べて保健医療分野のグローバルな連携に対して政策提言していくことが期待される。
　日本の弱点としては途上国で問題となる病気の専門知識および専門家が日本では非常に少ないことが挙げられる。これが日本の保健・医療分野のNGOによる援助のボトルネックになっている。

６． 国際保健医療活動を中心にするNGO関連リンク・参考文献

1. e-FASID保健医療分野リンク集
   http://www.efasid.org/J/weblink/healthsector/healthtop.htm#NGOs/NPOs
   
   
2. （財）アジア人口・開発協会（APDA）：調査研究（人口）、アドボカシー
   
   
3. アフリカ友の会： エイズホスピス、指導員育成、啓発
   
   
4. FGM廃絶を支援する女たちの会（WAAF）：FGM啓発
   http://www.jca.apc.org/~waaf/
   
   
5. （特活）海外医療機器技術協力会（ONETA）：医療機器技術者派遣、エンジニア研修
   http://www.ometa.or.jp/
   
   
6. 神奈川海外ボランティア歯科医療団：歯科治療、調査研究（歯科）
   http://www.kadvo.com/
   
   
7. （財）寄生虫予防会
   
   
8. 京都アジア友好協会：地域医療
   
   
9. （社）JLM：ハンセン病資金援助
   
   
10. 歯科保健医療国際協力協議会：歯科治療
    
    
11. ジュノーの会：被爆医療物資支援
    
    
12. 日越医療交流センター：地域医療
    
    
13. （特活）日本医療救援機構（MeRU）
    http://www.meru.or.jp/
    
    
14. （財）日本寄生虫予防会
    
    
15. 日本口唇口蓋裂協会：歯科治療
    http://www.aichi-gakuin.ac.jp/~jcpf/
    
    
16. 日本ネパール友好協会：クリニック
    
    
17. （特活）日本ヒアリングインターナショナル：難聴予防・治療
    http://www.med.teikyo-u.ac.jp/~hi-japan/
    
    
18. （特活）日本ベラルーシ友好協会：放射線被爆治療
    
    
19. （社）日本臨床検査技師会：検査技師の養成
    http://www.jamt.or.jp/
    
    
20. ネパール歯科医療協力会：歯科医療協力
    http://www.coara.or.jp/~asochan/nepal.html
    
    
21. （特活）BHNテレコム支援協議会：病院内通信環境整備
    http://www.bhn.or.jp/
    
    
22. （財）PHD協会：研修員受け入れ
    http://www.kisweb.ne.jp/phd/
    
    
23. （財）予防医学事業中央会

参考文献

1. 伊勢崎賢治（1997) 『NGOとは何か』（藤原書房）。
   
   
2. NGO活動推進センター （1996）『NGOダイレクトリーﾔ96 国際協力に携わる日本の市民組織要覧』（NGO活動推進センター）。
   
   
3. NGO活動推進センター （1997) 『NGOってなんだ！？』（NGO活動推進センター）。
   
   
4. 特活）国際協力NGOセンター（JANIC）編 (2002) 『国際協力NGOダイレクトリー2002 国際協力に携わる日本の市民組織要覧』（国際協力NGOセンター）。
   
   
5. 小早川隆敏編 (1998) 『国際保健医療協力入門』（国際協力出版会）。
   
   
6. ジョン・フリードマン原著 定松・西田・林訳 (1995) 『市民・政府・NGO：力の剥奪からエンパワーメントへ』（新評論）。
   
   
7. デイビッド・コーテン著 渡辺龍也訳(1995) 『NGOとボランティアの21世紀』（学陽書房）。
   
   
8. デイヴィッド・サンダース、デイヴィッド・ワーナー原著 池住・若井監訳 (1998) 『いのち・開発・NGO：子供の健康が地球社会を変える』（新評論）。
   
   
9. （財）日本国際開発センター (2000) 『外務省委託 欧米主要国の国際協力におけるNGO支援・連携策に関する調査』（外務省委託調査）　〜欧米主要国と日本の開発NGO支援策の比較分析。
   
   
10. 山本直人編 (1999) 『NPOデータブック』（有斐閣）：NPO、NGO、公益法人、寄付、ボランティアなど民間非営利セクターと総称される活動分野に関する主要なデータを整理したもの。
    
    
11. 若井晋・生江明・三好明子・池住義憲編　(2001) 『学び・未来・NGO：NGOに携わるとは何か 開発と文化を問う』（新評論）。