１．課題の定義

　貧困削減戦略書（Poverty Reduction Strategy Paper: PRSP）は、貧困削減を開発の最高ゴールとし、途上国の主体性（オーナーシップ）及び多様な開発アクターの参加（パートナーシップ）を二本柱として、途上国自らが策定する具体的な行動計画（タイムスパンは約3年）である。1999年9月の世銀・IMF総会において導入が決定され、拡大HIPCsイニシアティブの適用対象となる重債務貧困国に加え、IDA融資（世銀）及びPRGF融資（IMF）対象となる低所得国がPRSP策定国とされた（PRSP導入当初は72カ国）1。
　PRSPは、(1)援助資金へのアクセスの可否を決定、(2)開発戦略の内容を決定、(3)広範にわたる開発アクターの協力（援助協調）の枠組みを規定、(4)ミレニアム開発目標（Millennium Development Goals: MDGs）に代表される国際目標達成のための手段、としてみなされていることから最貧国の開発政策に絶大な影響を及ぼしている。
　日本としてPRSPの策定や実施プロセスにどのように関与するのか、受身的な対応だけではない、日本自身の開発あるいは援助の経験を踏まえた能動的な関与が求められている。
　本稿では、PRSPの動向を開発戦略（開発の最高ゴールとしての貧困削減）及び援助アプローチ（包括的アプローチ、結果重視、オーナーシップとパートナーシップ）の両面から概観することとする。

２．歴史的背景

（１）1990年半ば以前
　開発の最高ゴールが経済成長から貧困削減にシフトしたのは、1990年代半ば以降のことである。
　それまで貧困削減は成長・工業化による副産物(1960年代のトリクル・ダウン理論)であり、開発援助の主要な役割はかかる成長に必要な投資の注入にあると考えられていた。1970年代には、トリクル・ダウンを補う形でのベーシック・ヒューマン・ニーズの充足、農村開発の重要性が主張され、同分野を支援する援助が盛んになった。1980年代以降は政府が積極的に介入する形で実施された開発政策の行き詰まりに伴い、新自由主義的な考えが主流となり、市場メカニズムを通じた経済発展とそれを通じた貧困削減が提唱された。開発援助も市場を効率的に機能させるための改革支援が構造調整という形で実施された（自由化、規制緩和、民営化など）。
　しかし、構造調整に対しては貧困層への配慮に欠けている点が指摘され2、更に改革の内容を融資のコンディショナリティとする援助アプローチに疑問が呈された。これを皮切りとして1990年代前半には世銀や国連機関を中心に次々と貧困削減に着目した報告書や国際会議などが打ち出され、未だに深刻な貧困問題が再認識されることとなった（詳細は下記年表参照）。こういった動きはグローバル化の負の側面としての貧困拡大への懸念、貧困削減に熱心なNGO等のアドボカシー活動の活発化を受けて加速した。

（２）1990年半ば以降
　貧困削減の主流化は、前述の構造調整支援におけるコンディショナリティという形態の見直し、冷戦終了やドナー側の緊縮財政をうけて減少するODAのより効果的な使い方に対する問題意識、あるいは援助資金の使い方の透明性やアカウンタビリティ、グッド・ガバナンスを求める動きを受けて、援助アプローチの見直しにも発展した。
　このような動きは、1996年の「DAC新開発戦略」の採択により国際援助コミュニティにおける行動指針として具体化された。ここで合意された貧困削減を最高ゴールとする具体的な指標は、後にMDGsとしてドナー及び途上国で共有される目標となる。他方、開発アプローチとしては、1999年初に世銀ウォルフェンソン総裁により「包括的開発のフレームワーク（Comprehensive Development Framework: CDF）」が提唱され、貧困削減における長期にわたる包括的なアプローチの重要性とオーナーシップ、パートナーシップ、透明性、モニタリング・評価、説明責任といった運営上の原則が示された3。
　更にそれを具現化するものとして、PRSPが1999年9月のIMF・世銀総会において採択された。その後も貧困削減を開発の最高ゴールとし、援助の効率性を高める諸種のアプローチを国際援助コミュニティで合意していく機運は続き、2002年のモンテレイ開発資金会議、2003年のローマにおける調和化会合といった動きに発展している。

表：貧困削減主流化の一連の動き

３．理論面からの考察

　こういった一連の動きと平行して、貧困や貧困削減のアプローチの概念化において極めて重要な役割を果たしているのが貧困を特集した『世界開発報告2000/2001』（以下、WDR2000/2001）である4。以下、同報告書の内容を概観し、PRSPとの関連について述べる。
（１）貧困のとらえ方
　従来、貧困の定義としては所得・消費水準（例えば、WDR1990）及びベーシック・ヒューマン･ニーズの充足度（例えば、UNDPによる人間開発指標）が用いられてきたが、WDR2000/2001では貧困の状態として「発言力・権力の欠如（voicelessness/powerlessness）」及びリスクに対する「脆弱性（vulnerability)）という新たな側面を指摘した上で、それに対処する方法として(1)機会（opportunity)、(2)安全保障（security)、及び(3)エンパワーメント（empowerment)が必要であるとした。また、同報告書の作成においては広範にわたり「貧困者の声（Voice of the Poor)）が聴取されており、貧困者の持つ認識や関心を重視し、貧困者を自らの貧困状態を克服する主体と位置づけるアプローチがとられた。このように多面的な貧困への理解を促した理論的背景として、センの規範理論における潜在能力アプローチ（capability approach）がある5。
（２）貧困削減のアプローチ
　貧困の多面的なとらえ方、貧困層を主体とする考え方は、以下に示すように、貧困削減に対する新しいアプローチを伴って具体化していった。特に包括的アプローチの必要性については、開発という出来事が経済技術的側面だけで解決できる問題ではなく、全社会の改造を伴うものであることを指摘したスティグリッツの「新開発戦略」の影響が大きい6。

(1)	貧困の3つの課題（機会、安全保障、エンパワーメント）は相互補完的な関係にあり、貧困削減戦略は、それぞれの要素が相互補強的な効果を生むように組み合わさった包括アプローチであり、かかるプロセスにおいては政府のみならず社会の広範な関与が求められる。
(2)	このような包括的なプロセスが成果を挙げるには長期的視野が必要だが、同時にどのような政策、プログラムが効果を持つかは実際に適用した際の貧困削減への貢献度により判定されるべきとの短期的な結果志向の姿勢も強調され、そのためにモニタリング、評価体制の強化が提唱されている。
(3)	また貧困削減戦略の各段階における貧困者の主体としての役割を重視し、貧困者の関与が重要とされた。
(4)	開発援助の役割については、環境問題、HIV等、地球的規模の問題の解決を特に貧困削減の観点から強化すること、またドナー間の政策調整機能を働かせることが重要でそのための手段として「コモン・プール」アプローチの導入が示唆されている。また重債務の最貧困国問題の解決の重要性も指摘されている。

　上述(1)〜(4)のアプローチはPRSPに反映されており、その枠組みの下、各国での実施が期待されている。但し現実への適用可能性については、(1)貧困の多面的なとらえ方に沿った貧困の計測の方法（現状では指標化されておらず、旧来の所得・消費水準及びベーシック・ヒューマン･ニーズの充足度が用いられている）や(2)3つの課題の組み合わせを政策に落とし込んでいく際の指針づくりなど、理論的に多くの課題が残されている。

４．最近の議論・論点

　世銀/IMFによるPRSPレビューをもとに、まずPRSPの進捗状況について概観した後に、最近の論点につき述べる。
（１）PRSPの進捗状況
　2003年7月時点でPRSPを策定済みの国は32カ国、PRSP策定より１年以上を経てプログレス・レポートを提出した国は7カ国（計11本）となっている。

PRSP Countries by Region and Progress

（２）最近の論点
　(1)貧困削減の具体的経路にかかる検討
　前述の３．で指摘したとおり、機会、安全保障、エンパワーメントと多面的に貧困がとらえられるようになったものの、具体的な政策に落とし込むための指針づくりが課題である。導入当初のPRSPは貧困層をターゲットとした社会サービスの提供に偏重していたが、最近は、「成長の源泉」や"pro-poor growth"（貧困削減に資する経済成長）の重要性が認識されている7。
　"Pro-poor growth"の定義や測定方法について多くの文献があるが、一般的には貧困削減の弾力性に注目し、「経済全体の成長率と同じ、又はそれ以上の貧困削減率が結果としてもたらされる」、「貧困層が他の所得階層よりも大きく（disproportionately）経済成長の面で裨益する」政策といった説明がなされている（Kakwani and Pernia（1999）、Klasen（2002））8。しかし、その対象とする政策の範囲、複数の政策・施策の組み合せとシークエンシング、政策と予算配分とのリンケージなどの点を含め、"pro-poor growth"政策の中身や実現方法について明確なコンセンサスはないのが現状である。
　(2)PRSPの想定する援助アプローチの途上国の現状における妥当性
　PRSPでは、包括的な戦略、貧困層を含む広範な参加、長期的な視野と成果主義に基づく短期での効果発現のモニタリングと評価、ドナーの共同歩調などのアプローチが提唱されているが、世銀・IMFによる進捗レビューによると、かかるアプローチの有効性を確認しつつも、その諸原則は以下のような緊張関係にあることを指摘している。その上でそれを克服するための策定国のキャパシティ・デベロプメントやドナーの支援が必要であることを提唱している。

• 貧困の諸側面をとらえる包括性と優先順位付け
• 広範な参加による要望の取り込みと戦略性および実施能力
• 公共支出マネージメントとPRSP実施のペース
• 国際社会からの期待とPRSP策定国のオーナーシップの尊重

　以上で指摘した2つの論点はいずれも、一般的な政策提言をすべての国に適用することができないことを示唆している。"Pro-poor growth"については、国によって異なる経済構造、社会資本の賦存状況や貧困・不平等のパターンに応じた戦略を検討する必要があり、また、援助アプローチの緊張関係の克服については、その国の現実の政府の能力に合った対応を検討する必要がある。今後、果たして、国ごとに適切なPRSPの実施局面を迎えることができるのかは現時点では明らかでない。

５．主要援助機関・ドナーの政策スタンス

　貧困削減を開発の最高ゴールとする点についてはドナー間でコンセンサスが見られる。PRSPそのものに対する政策スタンスとしては、前述のとおりPRSPが具体的な施策レベルでは貧困ターゲット策に偏重してきた点、あるいは債務削減や融資へのアクセスと連動して世銀主導で進められてきたことから、ドナー間でもPRSPの位置づけ（当該国の唯一の開発戦略としてとらえるか否か等）に対する見解の相違も見られた。しかし、PRSPが定着してきた最近では、ほとんどのドナーがPRSPという枠組みを尊重することではコンセンサスがある。その上で、貧困削減に至る経路やキャパシティ・デベロップメントの対象など（中央／地方、公的機関／民間部門など）、貧困削減に向けて多様な手段を講じる流れになっている。
　各ドナーによる支援をPRSPに連動させる方法については、ドナー間で差異が見られる。PRSPの提唱者である世銀は、PRSPと実際の援助方針を連動させるしくみを導入している。具体的には、世銀の国別援助計画であるCASをPRSPに連動させると共に、PRSPが掲げる目標達成に要する費用の一部をPRSC（Poverty Reduction Support Credit)というノン･プロジェクト型の融資で支援している。Like-Minded Donor Group（LMDG）と呼ばれる英国、オランダ、北欧系のドナーは、世銀と同様にPRSPと援助方針を深く連動させ、具体的な援助の供与にあたっては、財政支援などの新しい援助モダリティの導入も積極的に進めている。
　また、UNDPは、従来より人間開発を中心に貧困削減を進めてきた立場やMDGsを担当する機関として、その達成のツールとして位置づけられているPRSPに積極的に関与する姿勢を見せている。他方、UNCTADは、貿易・投資促進を通じてPRSPをより「発展指向型」にする必要性を指摘している9。
　日本、アメリカ、フランスなどのドナーはPRSPの枠組みを尊重しつつ、その実施においては貧困削減に至る経路やキャパシティ・デベロップメントの対象など、貧困削減に向けた多様な手段と独自の貢献により重点をおいている。

６．日本の諸機関の動向

　日本の諸機関の動向として、PRSPに代表される援助のマルチ化に対応するための体制づくり及びPRSPプロセスへの積極的な関与の2点について、以下述べる。
（１）体制作り「内なる改革」
　本部でのPRSPや援助協調に関する情報管理の一元化を目的として、それを管轄する部署が創設された（外務省経済協力局の援助協調ユニット、JICAにおける企画・評価部の援助協調室）。また、国レベルでのオール・ジャパンとしての対応強化を促進するため、2003年からODAタスク・フォースが現地大使館を中心に結成されている他、人員の派遣、調査スキームを活用してPRSPプロセスへの積極的な参画を可能とする体制づくりへの取組みがみられる。この先駆的な例として、「選択・集中・連携」を鍵として重点セクターにおける人的動員、セクタープログラム的アプローチを採用しているバングラデシュの取組み（「バングラデシュ・モデル」）は特記される。
（２）成長支援策の打ち出し「外への発信」
　このような体制づくりに加えて貧困削減に至る経路において、日本自身の開発や援助経験を軸に国ごとの初期条件に応じた成長戦略の必要性をドナー・コミュニティに打ち出していく作業が進んでいる。最近の顕著な動きとしては、2003年2月にDAC主催の手続き調和化会合（ローマ）において、アジアの経験の伝達を重視し、(1)オーナーシップ、(2)国別アプローチ、(3)多様な援助モダリティとベストミックスの重要性について主張し、全面的に受け入れられた。また、貧困削減と経済成長の達成におけるインフラの重要性を打ち出し、2004年に入り、DACのPov Net内の作業部会によるインフラと貧困削減にかかる研究（日本はPov Net副議長）や東アジア地域におけるインフラ開発に関し世銀・ADB・JBIC（国際協力銀行）による共同研究が始まっている。
　今後は（１）と（２）のリンケージを深め、国レベルでの実績づくりやその経験のドナー・コミュニティへのフィードバックを目指す段階に入っている。例えば、ベトナムにおけるPRSPプロセスへの能動的関与や調和化の取組み、及びそのドナー・コミュニティへの発信は特記される。このような例を一つでも多く増やしていくことが課題である。

７．関連リンク

1	PRGF（Poverty Reduction and Growth Facility）は最貧国を対象としたIMFの譲許的融資である。PRSP導入決定をうけて、IMFは従来の拡大構造調整ファシリティ（ESAF: Enhanced Structural Adjustment Facility）に代わり、PRSPの原則に沿った支援ファシリティとしてPRGFを創設した。PRGF適格国とIDA適格国とは概ね重なっている（2003年9月時点で前者は77カ国、後者は81カ国）。なお、PRGFはマクロ経済政策に特化しているが、IDAのPRSC（Poverty Reduction Support Credit）はPRSP実施支援としてより広範な政策領域を対象とする。
2	UNICEF/ Giovanni Andrea Cornia, Richard Jolly, Frances Stewart (1987) Adjustment with Human Face. Oxford University Press.
3	これに先立ち、1998年の世銀・IMF年次総会でウォルフェンソン総裁はThe Other Crisisという演説を行い、"New Development Framework"という表現でCDFの基本コンセプトを紹介している。
4	World Bank (2000) World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty -.
5	Sen, Amartya (1999) Development as Freedom, Alfred A. Knopf. (邦訳池本幸生・野上裕生・佐藤仁(1999)『不平等の再検討――潜在能力と自由』岩波書店。
6	Stiglitz, Joseph E. "Toward a New Paradigm for Development Strategies, Policies, and Processes, The 1998 Prebisch Lecture at UNCTAD, Geneva, October 10, 1998. また、これらの理論と「PRSPベースの援助」の関係については石川滋(2002)「貧困削減か成長促進か――国際的な援助政策の見直しと途上国」『日本学士院紀要』56-2において詳細に検討されている。
7	『世銀開発報告2004』は貧困層向けの社会サービス強化をテーマとしたが、『世界開発報 2005』は投資環境、経済成長及び貧困の関係を特集する予定である（タイトルは"Improving the Investment Climate for Growth and Poverty Reduction"）。
8	『援助の潮流がわかる本』（JICA2003）の第2章・第2節に"pro-poor growth"について簡潔な説明がある。Kakwani N. and E. Pernia（1999）"What is Pro-poor Growth?" Asian Development Review, vol.18, No.1, 、Klasen, Stephan（2002））"In Search of the Holy Grail: How to Achieve Pro-poor Growth?", paper presented at Annual Bank Conference on Development Economics, June 2002, Oslo, Norway.
9	UNCTAD The Least Developed Countries Report 2002: Escaping the Poverty Trap, June 2002. なお、本書の簡潔な解説として、FASID「開発援助の新しい潮流:文献紹介No.14」を参照されたい。http://dakis.fasid.or.jp/report/pdf/BriefingReviewNo.14.PDF